«РОП помогает государству улучшить экологию за счет сокращения захоронения отходов и роста уровня переработки», – Любовь Меланевская

Расширенная ответственность производителя (РОП) — это законодательный инструмент, обязывающий производителя обеспечить утилизацию упаковки и товаров в упаковке после после утраты ими потребительских свойств, то есть после того, как товары или упаковка стали отходами. 

Как переработка упаковки влияет на расходы компаний и конечную стоимость продукта? В чем смысл РОП и есть ли у него зарубежные аналоги? Обо всем этом «Олеоскопу» рассказала глава Ассоциации «Промышленность за экологию» (НА «РусПЭК») Любовь Меланевская.

 – Любовь Александровна, Ассоциации «Промышленность за экологию (РусПЭК)» в этом году исполняется уже 17 лет. Расскажите, чего удалось добиться объединению за это время? Что вы считаете главными достижениями в вашей работе?

– Главное достижение ассоциации РусПЭК в том, что за эти годы ассоциация сумела стать уникальной экспертной площадкой по формированию и продвижению наилучших практик в части расширенной ответственности производителей (РОП) за утилизацию отходов упаковки. Члены РусПЭК – это крупнейшие компании по производству потребительских товаров и упаковочных материалов, которые эффективно реализуют РОП, обеспечивая утилизацию отходов упаковки во всех странах своего присутствия уже на протяжении более 20 лет. Поэтому мы активно участвовали в формировании важнейших механизмов реализации РОП в России, стремясь внедрить ее основополагающий принцип и у нас – это право компаний самостоятельно обеспечивать утилизацию отходов упаковки, как через прямые договоры с переработчиками, так и через создание специализированных ассоциаций. Так, в 2019 году, основываясь на успешном международном опыте европейских стран, где уровень утилизации отходов упаковки достигает 70-80%, члены РусПЭК создали ассоциацию РусПРО, чтобы объединить усилия отдельных компаний с целью развития инфраструктуры по раздельному накоплению отходов упаковки и их утилизации.

Благодаря законодательно установленному праву производителей и импортеров самостоятельно исполнять РОП, на котором настаивали члены РусПЭК, за несколько лет в отрасль по переработке от членов РусПЭК и РусПРО поступило более 2 млрд рублей, что поспособствовало утилизации более 700 тыс. тонн отходов упаковки.

Члены РусПЭК не только добросовестно исполняют свои обязанности по РОП, но и остаются активными участниками обсуждений по ее реформированию. В частности, в 2020–2021  гг. РусПЭК принимала участие в формировании положений Концепции и законопроекта по совершенствованию РОП. Работа еще не окончена, впереди – согласование законопроекта, и в нашу задачу входит сохранить лучшие практики, сложившиеся за прошедший период, и не допустить перевода принципа РОП в фискальную плоскость.

– Поясните, что такое расширенная ответственность производителя в области утилизации отходов? Для чего она нужна?

– Расширенная ответственность производителя (РОП) – это обязанность производителей и импортеров потребительских товаров утилизировать определенную долю отходов от использования своих товаров и их упаковки после того, как они утратят свои потребительские свойства. Доля, или норматив утилизации, устанавливается государством.

Если попытаться объяснить институт РОП самыми простыми словами, то государство наделяет компании потребительского сектора обязанностью выйти за периметр своего завода, где компания и так уже обеспечивает утилизацию своих производственных отходов, и каким-то образом залезть в наше с вами мусорное ведро, чтобы извлечь оттуда отходы упаковки и направить их на переработку. Если компания это не сделает, она должна уплатить экологический сбор государству, таким образом, передав свою ответственность за утилизацию государству.

Каким образом компания, производящая напитки и продукты питания, может собрать отходы упаковки у населения? Только, если она обеспечит удобную доступную инфраструктуру по раздельному накоплению отходов. Мне, как жителю, должно быть, в первую очередь, удобно отнести раздельно собранные дома отходы упаковки в специальный контейнер. А еще я должна быть уверена в том, что контейнер с отходами упаковки не будет свален в один мусоровоз с органикой, и что его содержимое будет направлено на сортировку и утилизацию.

Таким образом, будучи законодательно обязанными обеспечить утилизацию, компании начинают искать возможность по сбору отходов упаковки, развивая для этого соответствующую инфраструктуру, а население получает чистую окружающую среду и – в идеале – возможность экономить на коммунальных платежах в случае осуществления раздельного сбора отходов. Почему в идеале? Потому что, к сожалению, экономические стимулы для населения, побуждающие нас к раздельному накоплению отходов, в нашей стране пока еще не работают.

В конечном счете РОП помогает государству улучшить экологию благодаря постепенному сокращению захоронения отходов, росту уровня переработки и возвращению вторсырья в производственный цикл.

– Как за последние 5-10 лет менялась ситуация на законодательном уровне в области обращения с отходами упаковки для самостоятельной реализации расширенной ответственности производителя (РОП)?

– Главное событие в области обращения с отходами за этот период – это, конечно, введение в 2014 г. положения о расширенной ответственности производителя в ФЗ «Об отходах». Этому нововведению предшествовали активные дискуссии в части механизмов РОП, нормативов утилизации и ставок экологического сбора. Порой в рамках горячих обсуждений основной принцип РОП – увеличение фактической утилизации отходов – забывался, и различные инициаторы предлагали ввести и оборотный налог, и 100% норматив утилизации, и чего только не предлагали. К слову сказать, миф о 100% нормативе утилизации, который якобы установлен в европейских странах, до сих пор будоражит умы желающих получить в распоряжение суммы экологического сбора, поэтому риск по введению такого беспрецедентного норматива с 23 года все еще присутствует.

После принятия законодательства о РОП в 2014 году были обнаружены его недоработки – например, упаковка должна была идентифицироваться по кодам товаров, которыми производители напитков и продуктов питания не обладали, и все отчитывались «наугад». Доходило до абсурдных ситуаций – металлические крышечки «приравнивались» к стальным цистернам, так как были сделаны из одного и того же материала, некоторые виды упаковки вообще не идентифицировались, так как пластиковая бутылка выдувается из преформы, а у преформы нет кодов, которые были указаны в нормативном акте. Речи о получении государством полноценной прозрачной статистики о выпущенных в оборот объемах упаковки не могло даже быть. Помимо отсутствия достоверных данных у государства, ситуация привела к тому, что уровень уклонения от исполнения законодательства просто зашкаливал, и в этом нельзя было винить только бизнес – экологи предприятий действительно не понимали, как им заполнять отчетность.

В связи с этим, в том числе по предложению РусПЭК, были разработаны поправки в ряд нормативных актов, которые были утверждены только в 2018 году. То есть, по сути, относительно понятная система отчетности по упаковке заработала лишь 4 года назад.

Однако система администрирования до сих пор оставляет желать лучшего – по экспертным данным, отчетность подают не более 1-3% от всех производителей, что очевидно не способствует улучшению экологической обстановки в стране. Поэтому с 2020 года начался новый виток по обсуждению РОП, который до сих пор продолжается. В конце 2020 года вице-премьер Абрамченко В.В. утвердила Концепцию по реформированию РОП, некоторые предложения РусПЭК были в ней учтены, но часть положений продолжает носить фискальный характер – например, ранее упомянутый риск по введению 100% норматива утилизации на все виды упаковки с 2023 года.

В текущем году предстоит принятие поправок по внедрению положений Концепции, РусПЭК принимает в этой работе активное участие, мы надеемся, что голос бизнеса все же будет услышан.

В целом хочется отметить, что турбулентное состояние законодательной базы, которую бросает из крайности в крайность – от предложения по введению моратория на самостоятельное исполнение РОП (идея 2019 года) до установления двойного коэффициента в случае недостижения нормативов утилизации (по упаковке таким образом он достиг бы 200%, идея 2021 года) – никак не способствует активному развитию отрасли. Вместо того, чтобы вместе с государством бизнес планомерно инвестировал средства в дальнейшее развитие инфраструктуры, компании постоянно находятся в ожидании очередных «идей», реализация которых может свести на нет все усилия.

– Насколько успешно данная программа реализуется в России? Есть ли за рубежом аналоги РОП?

– На самом деле идея РОП и была заимствована в России из-за рубежа. Впервые РОП была введена в Германии еще в 1991 году, там основной способ реализации РОП – это создание Recovery Organizations (RO), опыт которых и был взят нами за основу при создании ассоциации РусПРО. Основная цель RO – консолидация ресурсов бизнеса для совместного создания инфраструктуры по сбору и утилизации отходов. С тех пор раздельное накопление и рециклинг отходов постепенно развивались, и к 2020 г. в Германии перерабатывались 66% отходов. А по всей Европе благодаря РОП за 25 лет удалось создать систему раздельного накопления отходов, к которой получили доступ 400 млн человек, что помогло перерабатывать более 60% отходов.

К сожалению, РОП в России в части утилизации отходов упаковки не может похвастаться впечатляющими результатами, несмотря на добросовестное исполнение обязанностей как членами РусПЭК и РусПРО, так и других игроков.

Одной из основных причин невысоких результатов по-прежнему остается слабое администрирование, о котором мы говорили выше – какая бы не была эффективная работа отдельных компаний и ассоциаций, масштаб нашей страны не позволяет этим первопроходцам решить проблемы свалок всей страны.

Кроме того, как мы уже поняли из ранее сказанного, для эффективной утилизации отходов упаковки эти отходы сначала необходимо извлечь из потока твердых коммунальных отходов (ТКО), то есть залезть в вотчину региональных операторов, которые сегодня зарабатывают по принципу «чем больше вывез ТКО на полигон, тем больше заработал по тарифу». Конфликт интересов между теми, кто исповедует практики раздельного накопления отходов, и регоператорами, которым невыгодно, чтобы от «их» ТКО откусили существенный кусок, тем самым снизив их доход, не дает активно развивать раздельный сбор, то есть не дает снижать поток отходов на свалки и повышать уровень переработки.

Ну и в довершении к сказанному – у нас в стране никто не отвечает за внедрение раздельного накопления отходов: ни губернаторы, ни муниципалитеты, ни тем более регоператоры. То есть, получается, производителей, с одной стороны, наделили обязанностью по утилизации, но, с другой стороны, не обеспечили им условия для реализации своей обязанности. Поэтому сегодняшние инициативы компаний и ассоциаций по развитию раздельного накопления отходов реализуются «против течения» и постоянно натыкаются на различные барьеры и подводные камни, о поддержке инициатив говорить вообще не приходится.

– Какие вы видите перспективы у РОП в России?

– Перспективы РОП зависят во многом от готовности государства и власти сотрудничать с бизнесом с целью реализации национальных приоритетов и создания инклюзивной системы обращения с отходами. Мы обеспокоены фискальным уклоном реформы РОП и попытками ограничить возможности бизнеса в сфере реализации своей экологической ответственности. В частности, проектом поправок в ФЗ «Об отходах» предлагается исключить из опций по выполнению нормативов утилизации ассоциации бизнеса. Это означает, что из РОП предлагается исключить наиболее мотивированных участников, создающих, и притом с нуля, системы раздельного накопления, сбора и утилизации отходов.

На наш взгляд, исключение ассоциаций по выполнению РОП из профильного закона – это контрпродуктивный шаг, который затормозит развитие отрасли и приведет к удорожанию утилизации.

– Для чего РОП нужна отечественному бизнесу? Не влечет ли он за собой лишь увеличение расходов для ряда компаний?

– РОП действительно влечет за собой увеличение расходов компаний. Однако сегодня бизнес не может стоять в стороне от проблем экологии, не заботиться о природе и обществе. Если компания ставит на товар свой логотип, она отвечает за весь его жизненный цикл, даже после утраты им потребительских свойств.

При этом бизнес заинтересован в том, чтобы расходы на экологию приносили максимальный результат «на вложенный рубль». Поэтому все больше и больше компаний стремятся отказаться от оплаты экосбора в пользу самостоятельной утилизации отходов.

Кроме того, для членов РусПЭК принципы устойчивого развития это не просто слова, это исполнение обязательств, по которым компании отчитываются не только в нашей стране перед государством, но и проходят независимые аудиты, чтобы в рамках ежегодной нефинансовой отчетности продемонстрировать инвесторам и обществу свои достижения в области экологии, тем самым, повысив свои репутационные и конкурентные преимущества.

– Какой сейчас обязательный норматив для утилизации упаковки у производителей и импортеров товаров и как его предлагают изменить в рамках реформы РОП?

– Для каждого вида упаковки сейчас нормативы разные, они составляют от 20% до 45% в зависимости от видов упаковки. При этом с 2023 г. власти планируют повысить нормативы утилизации упаковки до 100%. Многие компании, в том числе члены РусПЭК, скептически относятся этим к планам.

Во-первых, 100% норматив утилизации упаковки априори недостижим, потому что в России нет мощностей по сбору и утилизации такого количества упаковки. Кроме того, технически невозможно собрать всю упаковку, которая вышла на рынок – например, бумага размокает, а стеклобой порой невозможно выбрать из общего потока мусора. Поэтому такой норматив не соответствует принципу исполнимости устанавливаемых обязательных требований по статьей 9 Закона №247-ФЗ, согласно которому обязательные требования должны быть исполнимыми.

Во-вторых, 100% норматив утилизации не согласуется с утвержденными целевыми показателями по утилизации отходов. Так, в соответствии с Распоряжением от 6 октября 2021 г. № 2816-р, утвердившим перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года, целевой показатель по утилизации упаковки на 2023 год установлен на уровне 45%, а к 30 году государство планирует переработать всего 88% отходов упаковки, но никак не 100%, за которые планируется собрать средства с бизнеса.

РусПЭК предлагает ввести дифференцированный норматив утилизации. Для компаний, реализующих ответственность за утилизацию отходов упаковки самостоятельно, он должен быть амбициозным, но достижимым – например, 35% на 2023 г. В дальнейшем он может расти на 5%-10% в год. А вот для тех компаний, которые предпочитают оплачивать экологический сбор, норматив может составлять 100%, так как собрать и утилизировать 100% технически невозможно, а оплатить за 100% — вполне.

– Расскажите, как влияет исполнение норматива по утилизации отходов упаковки на конечную стоимость какого-либо продукта на полке в магазине и насколько изменится его влияние при введении 100% норматива?

– Выполнение нормативов утилизации увеличивает расходы компаний, ведь отходы упаковки нужно собрать, обработать и утилизировать. Стоимость утилизации компании закладывают в цены товаров.

Сейчас нормативы утилизации упаковки составляют в среднем 20-45%. Очевидно, что рост нормативов до 100% увеличит расходы компаний на утилизацию отходов упаковки как минимум в 5 раз.

Кроме того, необходимо помнить, что в формулу расчета сумм экосбора входит и ставка экосбора, на которую умножается объем отходов упаковки, подлежащий утилизации. На текущий момент ставка экосбора на различные виды упаковки составляет около 2,5 – 3,5 тыс рублей. В 2021 году должна была быть принята методика по расчету ставки экосбора, в которую Минприроды предложило включить повышающие коэффициенты, при этом природа установления этих повышающих коэффициентов была крайне непрозрачна, что вызвало негативную реакцию со стороны бизнеса. По экспертным данным различных ассоциаций, в случае одновременного повышения нормативов утилизации и ставок экосбора рост расходов компаний на экосбор мог составить от 5 до 50 раз, что в ряде отраслей привело бы к увеличению себестоимости продукции до 25%.

– Могут ли продукты продолжить дорожать из-за введения новых различных требований к утилизации упаковки?

– Себестоимость товаров, включая продукты питания, может вырасти в зависимости от увеличения нормативов утилизации и роста ставок экологического сбора. В декабре прошлого года отраслевые ассоциации производителей различных продуктов питания подсчитали, что при введении 100% норматива утилизации и росте ставок экосбора себестоимость продуктов питания может вырасти вплоть до 25%. Притом наиболее сильный рост себестоимости будет наблюдаться в нижнем ценовом сегменте. Например, по оценкам ассоциации «СОЮЗМОЛОКО», только повышение норматива утилизации на упаковку до 100% (без учета ожидаемого роста ставок экосбора) может повысить нагрузку на молочную отрасль с 1 млрд до 4 млрд руб. в год. При общей прибыльности отрасли в размере 42 млрд руб. в год это стало бы очень чувствительным ударом по производителям молочной продукции.

– В одном из своих интервью Вы говорили о том, что необходимо повышать уровень вовлеченности населения в процесс раздельного сбора мусора. Надо привлекать к этому процессу СМИ и социальные сети. Как вы считаете, достаточно ли в нашей стране говорят о подобной проблеме в медиа и соц.сетях?

– На мой взгляд, экологическое просвещение и вовлечение населения в раздельное накопление отходов (РНО) – это очень важная задача. Ведь даже в тех регионах, где введено раздельное накопление отходов, слишком мало людей сортируют отходы. Так, по данным Левада-Центра, доля москвичей сортирующих отходы, составляет около 34%. При этом никогда не разделяют отходы 30% населения, а редко – 12%. А из 17 млн тонн отходов Москвы за 2020 год на сортировку пошло всего 800 тыс. тонн – меньше 10%, капля в море.

Кроме того, участие в РНО сложно для неподготовленного человека. Не всегда понятно, какой предмет упаковки можно перерабатывать, а какой нет. Например, можно ли выбрасывать в бак с пластиковыми отходами бутылку из-под масла? Ответ – нет, хотя казалось бы – тот же пластик. Куда выбрасывать бумажную салфетку? В бак для бумаги? Опять же, нет! Салфетки непригодны для переработки. И таких вопросов может возникнуть множество. Разъяснять людям нюансы РНО нужно в том числе через СМИ.

Но отдельно хотелось бы отметить, что само по себе экологическое просвещение без сопутствующего развития инфраструктуры РНО не приведет к желаемому эффекту, ведь мало рассказать населению, как правильно сортировать отходы, нужно еще и предоставить техническую возможность это осуществить.

– Как вы считаете, что нужно сделать власти, бизнесу, общественным организациям и потребителям, чтобы решить проблему раздельного сбора мусора? Наверняка вы знаете несколько удачных примеров решения такого вопроса в других странах, расскажите, пожалуйста.

– Участники рынка обращения с отходами – общество, бизнес и государство – должны иметь четко обозначенные сферы ответственности и эффективную мотивацию «играть по правилам» в обозначенных сферах ответственности.

На государственном уровне должны быть установлены целевые показатели по внедрению раздельного накопления отходов и утилизации отходов от использования товаров, а нормативы утилизации для бизнеса необходимо устанавливать с учетом целевых показателей.

Если у губернаторов и муниципалитетов будет свой ключевой показатель эффективности (КПЭ) по внедрению РНО, то они сами будут приходить к производителям и импортерам с просьбой организовать раздельный сбор у них в регионе, таким образом, власть будет выполнять свой КПЭ по внедрению РНО, а бизнес – по достижению нормативов утилизации.

Центральную роль в организации РНО должна играть самостоятельная реализация РОП, в том числе, через ассоциации производителей и импортеров потребительских товаров. Ассоциации позволяют агрегировать ресурсы многих производителей и импортеров, координировать их действия и не конкурировать друг с другом за вторичное сырье. Действительно, представьте себе ситуацию, когда вы приходите выбрасывать мусор и видите десятки баков для сбора пластиковых бутылок – по одному для бутылок от каждого производителя или импортера. Это не имело бы никакого смысла, было бы чрезвычайно затратно и неэффективно.

В России уже есть позитивные примеры организации РНО через ассоциации. Так, в марте этого года РусПРО запускает крупнейший в настоящий момент частный проект по раздельному накоплению отходов упаковки: в Калининском районе Санкт-Петербурга будут установлены 3200 контейнеров, а доступ к раздельному накоплению получат 10% населения Северной столицы.